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Sind
Gemeindeangelegenheiten "politisch"? Hans Geser Zürich, April 2003 Kommunale
Entscheidungsangelegenheiten werden von den lokalen Parteien überwiegend (und
im Zeitraum 1989 bis 2002 zunehmend) als "unpolitisch"
charakterisiert. Im Besonderen gilt dies für Parteien, die in kleineren
Gemeinden angesiedelt sind, keiner überlokalen Parteiorganisation angehören
und über eine Mehrheit der Wählerstimmen verfügen. Eine eher
"politische" Auffassung von Kommunalpolitik v ertreten hingegen
minoritäre Linksparteien: vor allem wenn sie über eine gebildetere
Anhängerschaft verfügen und dem Programm der Kantonalpartei eine relativ hohe
Bedeutung zumessen. Inhaltverzeichnis 1. Warum die Frage berechtigt ist 2. Methodologie und Datenbasis 3.1 Der kommunale Politisierungsgrad ist niedrig und hat sich in
den letzten dreizehn Jahren noch weiter verringert 1. Warum die Frage berechtigt ist
Alle staatlichen Behörden und Verwaltungsorgane sind dauernd mit Entscheidungen befasst, die "kollektiv verbindlich" sind in dem Sinne, dass wir alle in der einen oder andern Weise unfreiwillig davon mitbetroffen sind und unser Verhalten darauf einstellen müssen. Viele dieser Festlegungen gelten konsensual als "unpolitisch", zum Beispiel: 1) Juristische Entscheidungen, wie sie z. B. von
Gerichten oder Verwaltungsämtern aufgrund vorgängig fixierter Regeln
(Gesetze, Verordnungen und Weisungen) getroffen werden; 2) Technisch-ökonomische Entscheidungen, (z. B.
Beschaffungsfragen im Krankenhaus oder konkrete Ausführungsprobleme beim Bau
von Strassen, Wasserleitungen u.a.), die darauf ausgerichtet sind, vorgängig
fixierte Ziele mit einem optimalen Einsatz von Mitteln zu realisieren; 3) Organisatorische Entscheidungen (z. B. in Schulen, Kliniken oder Gefängnissen), bei denen es darum geht, eine mit den Zwecken der Institution einerseits und den Bedürfnissen individueller Leistungsadressaten vereinbare ("vernünftige") soziale Ordnung aufrechtzuerhalten. Fragen dieser Art sind normalerweise nicht nur der
Volksabstimmung, sondern auch der Beratung in Parlamenten und anderen
politischen Gremien sowie der Diskussion in den öffentlichen Medien
normalerweise völlig entzogen. Denn es herrscht die allgemeine Meinung, dass
es für solche Probleme allgemein anerkannte optimale Lösungen gibt, die mit -
ebenfalls konsensual anerkannten - objektiven Kenntnissen und
Verfahrensweisen erreichbar sind: so dass es zwingend (oder wenigstens
wünschbar) erscheint, sie nicht dem unbedarften Laienpublikum, sondern dem
engeren Kreis dafür zuständiger Fachpersonen (Juristen, Ingenieure u.a.) zu
überlassen. Ex negativo sind dann all jene Entscheidungen "politisch", bei denen es keinen solchen Konsens über eindeutig als optimal identifizierbare Lösungsformen und Lösungswege gibt: Fragen, die dem Streit konfliktiver Interessen, Werten und Normen ausgesetzt sind und deshalb dem Spiel der öffentlichen Meinungsbildung und politischen Machtkräfte ausgeliefert werden müssen, an dem sich - da jedermann als fähig angesehen wird, Interessen und Werte zu haben - alle Bürger mitbeteiligen können. Oft genug werden ursprünglich unpolitische Fragen - zum Beispiel durch soziale Bewegungsgruppen - "politisiert": z. B., wenn in der Energieversorgung subjektive Risikoaspekte (z. B. bei der Kernkraft) überhandnehmen, wenn an Universitäten aus Spargründen der Numerus Clausus ansteht, wenn der Zugang zu spitzenmedizinischen Behandlungen "rationiert" werden muss, oder wenn die mit der Bepflanzung von Autobahnrändern befassten Gartenbauämter sich plötzlich dem Vorwurf ausgesetzt sehen, sie würden exotischen Gewächsen gegenüber einheimischen Pflanzen den Vorzug geben.
Vor allem im kommunalen Raum ist es keineswegs selbstverständlich, dass die anstehenden Entscheidungsfragen als "politisch" oder gar "hochpolitisch" gelten. In den USA beispielsweise hat das "reform
movement" seit Beginn des 20. Jahrhunderts die Auffassung propagiert,
dass es selbst für Städte nur eine einzige "richtige" Auffassung
vom Gemeinwohl gebe: so dass es optimaler sei, das Bürgermeisteramt einem
technokratisch-unparteilichen "City Manager" als dem Wahlstreit
politischer Parteien zu überlassen (Banfield/Wilson 1965: 138ff.). Ebenso
werden Gemeinden vor allem in der einschlägigen Fachliteratur der 50er und frühen
60er-Jahre als depolitisierte Räume portraitiert, in denen der Parteienstreit
keinen Platz hat, weil er einerseits das friedliche Einvernehmen der
Siedlungsnachbarn stören würde, andererseits aber auch überflüssig ist, weil
es für alle relevanten Probleme überparteiliche "common
sense"-Lösungen gibt (vgl. z. B. Wurzbacher/Pflaum 1954; Vidich/Bensman
1968). Ein Grund dafür bestand wohl darin, dass es in jenen
Nachkriegsjahren primär um den Ausbau der basalen Infrastruktur (Strassen,
Elektrizität, Schulhäuser, Entsorgung u.a.) ging, sowie um die
Implementierung grundlegender wohlfahrtsstaatlicher Institutionen (Bildung,
Sozialhilfe u.a.) ging: also, um Aktivitäten, die ideologisch unstrittig
waren und durch den Vorrang technisch-administrativer Rationalität
gekennzeichnet waren. Dementsprechend sind auch in Ländern, in denen auf
nationaler Ebene das (angelsächsische) Modell der konfliktorientierten
"Konkurrenzdemokratie" dominiert, auf kommunaler Ebene manch
"unpolitische" Formen der Proporz- und Konkordanzdemokratie
erhalten geblieben: [1] Wie
Arzberger 1980 - wohl auch unter dem Eindruck von vielerlei Bürgerinitiativen
und anderen unkonventionellen kollektiven Aktivitäten - feststellt, hat sich oberhalb
einer gewissen Sättigungsgrenze dann der Schwerpunkt des öffentlichen
Handelns immer mehr auf zusätzliche, bisher noch nicht explorierte Bereiche
verschoben, in denen - vor allem auch angesichts einer zunehmend heterogenen
Bevölkerung - immer weniger ein übergreifender Konsens vorausgesetzt werden
konnte:
Die "Neuen Sozialen Bewegungen" der späten 60er
und 70er-Jahre haben dann viel dazu beigetragen, den Raum des politisch
Strittigen auf neue Sphären auszuweiten. Vor allem hat die Umweltbewegung
dazu beigetragen, in Fragen des Strassenbaus, des Landschaftsschutzes, des
öffentlichen Verkehrs und der Abfallentsorgung ideologisch motivierte
Konflikte zu entzünden - so wie die feministische Bewegung dafür besorgt war,
die Untervertretung der Frauen zu einem allgegenwärtigen Politikum zu machen. Die politisch-administrative Organisation der Schweizer
Gemeinden scheint auf der Prämisse zu beruhen, dass kommunale Angelegenheiten
jeglicher Art primär "politische" Entscheidungen erfordern: so dass
es angezeigt ist, sie nicht professionellen Berufsbeamten, sondern den
Stimmbürgern und deren - fast durchwegs ehrenamtlich tätigen -
Laienrepräsentanten in der Exekutive und den Spezialkommissionen zu
überlassen. Dies gilt vor allem für den deutschen Sprachraum, wo
selbst untergeordnete Ausführungsentscheidungen (z. B. in der Schul- oder
Sozialverwaltung) meist derartigen Milizgremien überlassen bleiben - so dass
sich selbst sehr kleine Gemeinden nicht zur Fusion mit grösseren genötigt
fühlen, weil sie im Mangel an Professionalität keine Nachteile sehen.
Vielerorts wird sogar der Gemeindeschreiber als eine politische Position
betrachtet, deren Rekrutierung dem Parteienstreit (anstatt einer Selektion
nach professionellen Kriterien) unterliegt. In der Romandie werden
demgegenüber sowohl die externe politische Autonomie wie die interne
Demokratie der Gemeinde etwas weniger stark betont. Die legislativen
Funktionen werden meist nicht von der Einwohnerversammlung, sondern einem
kleineren "Conseil" wahrgenommen, und viele Vollzugsaufgaben werden
von der Berufsadministration wahrgenommen, so dass der Weg frei ist, sie in
der leistungsfähigeren Kantonalverwaltung zu zentralisieren. Im Folgenden wird empirische Unterstützung für die
Hypothesen angeboten,
2. Methodologie und Datenbasis
Im Herbst 1989 und im Herbst 2002 wurden am Soziologischen Institut der Universität Zürich zwei praktisch identische empirische Untersuchungen durchgeführt, in die alle (ca. 5000) Ortsparteien in den Gemeinden der Schweiz einbezogen worden sind. Allen Präsidentinnen und Präsidenten dieser lokalen Gruppierungen wurde ein umfangreicher Fragebogen zugeschickt, in dem sie aufgefordert wurden, über die Anhängerbasis und Organisationsstruktur, die ideologischen und sachpolitischen Positionen, die inneren Prozesse und die externen politischen Aktivitäten der Partei detaillierte Auskünfte zu geben. Bei beiden Surveys wurden jeweils rund 2600 Fragebogen ausgefüllt zurückgesandt (d. h. rund 50%). Bei rund 80% dieser Gruppierungen handelt es sich um die Lokalsektionen der vier landesweit tätigen grossen Bundesratsparteien (FDP, CVP, SVP und SP); bei weiteren 8% um die örtlichen Filialen kleinerer Parteien, und bei den restlichen 12% um autonome lokale Gruppierungen ohne Einbindung in kantonale oder nationale Organisationen. Um die Einstellung der Partei (nicht ihres Präsidenten) zum Politisierungsgrad kommunaler Entscheidungsthemen zu bestimmen, wurden die Informanten gebeten, die innerhalb ihrer Gruppierung herrschende Mehrheitsmeinung zu folgender Frage bekanntzugeben:
Es ist evident, dass dieser von der Lokalpartei (bzw. ihrem Präsidenten) subjektiv wahrgenommene Grad kommunaler Politisierung eher ein Merkmal der Partei als eine Eigenschaft der Gemeinde darstellt und dass ein sehr viel breiteres Spektrum von Variablen (z. B. über die Häufigkeit öffentlicher politischer Auseinandersetzungen) einbezogen werden müsste, um das Politisierungsniveau "objektiv" zu bestimmen. Andererseits gilt auch in diesem Falle das Thomas-Theorem, wonach sich subjektive Deutungen ungeachtet ihres "objektiven Wahrheitsgehalts" die soziologische Realität mitkonstituieren: indem die kommunale Öffentlichkeit tatsächlich politischer wird, wenn lokale Parteien ihr Handeln von der Auffassung leiten lassen, dass anstehende Entscheidungsfragen wert- und interessenstrittig seien. 3. Empirische Ergebnisse
3.1 Generell ist der kommunale Politisierungsgrad niedrig
und er hat sich in den letzten dreizehn Jahren noch weiter verringert
Zu beiden Zeitpunkten wurde die
Kategorie "eher ja" weitaus am häufigsten und die benachbarte
gemässigte Gegenposition "eher nein" am zweithäufigsten gewählt,
während die beiden Extrempositionen am wenigsten Zuspruch fanden (Tab. 1). Tabelle 1: Häufigkeitsverteilung der
Antworten auf die Frage, ob kommunale Angelegenheiten "unpolitisch"
seien: 1989 und 2002.
Diese für "politische Parteien" überraschende
Neigung, den kommunalen Angelegenheiten eine politische Qualität
abzusprechen, hat während der 90er-Jahre offensichtlich noch vermehrte
Unterstützung gefunden: ein erster Hinweis auf die rückläufige Bedeutung
jener sozialen Bewegungen, die seit den späten 60er-Jahren (vor allem im
ökologischen Sektor) temporär zu einer politischen Problematisierung vieler
lokaler Entscheidungsbereiche beigetragen haben. 3.2 Die deutsche Schweiz hat sich der Romandie
angenähert, wo schon vorher eine geringere kommunale Politisierung bestand
Im deutschen Sprachraum sind Gemeinden schon in dem Sinne
"politischer" als ihrer Autonomie gegenüber der kantonalen Ebene
traditionell ein höheres Gewicht eingeräumt wird als in der Romandie, wo den
Kommunen eher die Aufgabe zukommt, als subordinierte Verwaltungseinheiten des
Kantons zu fungieren. Hinzu kommt, dass - wie oben erwähnt - auch die
kommunale Binnenorganisation stärker auf ein hohes Politisierungsniveau
ausgerichtet ist: weil es sonst nicht rational wäre, so viele Beratungs- und
Entscheidungskompetenzen der Einwohnerversammlung und milizartigen
Laiengremien (Gemeinderat, Spezialkommissionen u.a.) statt
professionalisierten Verwaltungsorganen zu überlassen. Vor allem hat die ausgeprägte direkte Demokratie zur
Folge, dass Lokalparteien sehr viel stärker (z. B. regelmässig vor
Einwohnerversammlungen oder Urnenabstimmungen) mit sachpolitischen Fragen
befasst sind als in der Westschweiz, wo der Vorrang repräsentativer Gremien
zu einer Gewichtsverschiebung auf personalpolitische Aspekte führt. Erwartungsgemäss zeigen die Ergebnisse, dass nach Westen
hin ein deutliches Politisierungsgefälle besteht, das aber - was im
geringeren Chi-2 und Phi-Wert sichtbar wird im Messzeitraum etwas
geringer geworden ist (Tab. 2). Diese Annäherung ist primär auf einen leicht gegenläufigen
Wandel im französischen Landesteil zurückzuführen, wo die Kategorie
"völlig unpolitisch" 2002 etwas weniger, die Antwort "sehr
politisch" hingegen leicht stärkeren Zuspruch findet. Tabelle 2: Häufigkeitsverteilung der
Antworten auf die Frage, ob kommunale Angelegenheiten "unpolitisch"
seien: 1989 und 2002. (Prozentzahlen)
3.3 In grösseren Gemeinden besteht ein höherer Grad an
Politisierung
Aus vielerlei Gründen muss damit gerechnet werden, dass
sich nur in grösseren Gemeinden (evtl. nur in wenigen Grossstädten) eine
durch permanente Auseinandersetzungen geprägte politische Öffentlichkeit
entfaltet, während in kleineren Kommunen "politikfeindliche"
Mentalitäten und Strukturen vorherrschen, die dazu führen, dass einerseits
ein höheres Konsensniveau aufrechterhalten werden kann und andererseits
bestehender Dissens gar nicht oder nur in nichtöffentlichen Zirkeln
artikuliert und ausgetragen wird. Eine erste, vor allem in Fallstudien über rurale
Gemeinden häufig erwähnte Argumentation besagt, dass hier noch eine
"kommunalistische" Form sozialer Integration vorherrscht, in der
politische Konflikte nicht tragbar sind, weil sie geeignet wären, das gute
soziale Einvernehmen zwischen Angehörigen verschiedener Parteien zu
zerstören, die einander im kleinräumigen Kontext ja andauernd wiederbegegnen
(vgl. z. B. Vidich/Bensman 1968; Wurzbacher/Pflaum 1954). Daran schliesst
sich die auf Georg Simmel zurückgehende Argumentation an, dass Konflikt in
kleineren Gemeinden mit grosser Wahrscheinlichkeit das gesamte Sozialsystem
ergreift, so dass unbeteiligte neutrale Dritte fehlen, die moderierend
eingreifen könnten (vgl. z. B. Black 1974). Zweitens ist
allein das "statistische Gesetz der grossen Zahlen" ein
hinreichender Grund für die Annahme, dass innerhalb grösserer Bevölkerungen
ein breiteres Spektrum von Meinungen (auch extremer Art) besteht: mit der
Folge, dass über immer zahlreichere Entscheidungsfragen nicht mehr mit einem
Konsens gerechnet werden kann. Des weiteren wird es immer wahrscheinlicher,
dass sich auch für relativ seltene (z. B. extremistische) Standpunkte
genügend Gleichgesinnte zusammenfinden, um eine stabile Gruppierung zu
gründen, die eine regelmässige politische Aktivität entfaltetet und damit
dafür sorgt, dass diese Positionen als kollektive Standpunkte (statt bloss
idiosynkratische subjektive Meinungen) im politischen System wirksam
vertreten werden. Drittens nimmt mit der Gemeindegrösse zwangsläufig
die Streubreite von Ereignissen und Problemsituationen zu, auf die Politik
und Verwaltung reagieren müssen, und genau so verbreitert sich der Raum
alternativer Möglichkeiten, welcher den Gemeindeorganen zur Verfügung steht,
um ihre finanziellen, personellen und organisatorischen Mittel für
verschiedene Zwecke einzusetzen. Vor allem steigt der relative Anteil
"freiwilliger" (d. h. nicht vom Kantons- und Bundesgesetz
vorgeschriebener) Aufgaben, über die innerhalb der Gemeinde selbst autonom
entschieden werden muss (öffentliche Verkehrsbetriebe, Bibliotheken, Museen,
Spezialschulen, Kliniken, Heimanstalten usw.) Folge: es wird wahrscheinlich,
dass zumindest einige dieser Aktivitäten politisch umstritten sind. Und viertens ist evident, dass meist nur in Städten
hinreichend leistungsfähige und attraktive Medien (vor allem Zeitungen, evtl.
auch lokale Radio- und TV-Stationen) bestehen, die regelmässig kommunale
Politikinhalte kommunizieren und allein schon aus Marketinggründen (Konflikte
sind immer interessant!) nicht umhin können, den lokalen
Politisierungsprozess selbst dort zu forcieren, wo er sich nicht von selbst
aus dem Spiel der dafür zuständigen Instanzen (Parteien, Verbände u.a.)
ergibt. Angesichts dieser Vielfalt einander ergänzender Kräfte erstaunt es nicht, dass der perzipierte kommunale Politisierungsgrad zu beiden Zeitpunkten sehr eng mit der Gemeindegrösse kovariert. Er steigt mit wachsender Einwohnerzahl monoton an, um nur in Grossstädten über 100 000 Einwohnern leicht abzuflachen (Figur 1).
*Durchschnittlicher
Wert auf der vierwertigen Skala: 2 = sehr politisch; 1= eher politisch; -1 =
eher unpolitisch -2 = sehr unpolitisch. Ganz offensichtlich hat sich der oben konstatierte Prozess kommunaler Entpolitisierung völlig auf kleinere und mittelgrosse Gemeinden (bis 10 000 Ew.) begrenzt, die 2002 alle etwas negativere Werte als zu Beginn der Messperiode zeigen. Die im urbanen Raum angesiedelten Parteien haben demgegenüber keinerlei Wandlungen vollzogen: eine eindrückliche Unterstützung auf die Vermutung, dass in Städten die systemische Komplexitäten für ein „objektiv“ hohes, (d. h. von den Parteien nicht durch endogene Variablen modifizierbares) Politisierungsniveau sorgen. 3.4 Für Mehrheitsparteien sind Gemeindeangelegenheiten
besonders unpolitisch
Wenn rundherum alle meine eigenen Meinungen teilen, habe
ich wenig Grund, sie für politische, d. h. umstrittene und von subjektiven
Interessen abhängige, Standpunkte zu halten. Viel eher werde ich darin
schlechthin "vernünftige" Ansichten sehen, zu denen jeder zwingend
gelangt, wenn er sich bloss kundig macht und über hinreichend "gesunden
Menschenverstand" verfügt. Wenn ich umgekehrt überall auf Widerspruch stosse, habe
ich - von paranoischen Reaktionen abgesehen- nur die Wahl, mich entweder in
Selbstkorrektur den anderen anzuschliessen, oder aber: meine Meinung als eine
unter mehreren möglichen Positionen zu interpretieren. Dann aber kann ich in
ihr nicht mehr "die" eine vernünftige (sei es: logisch richtige,
technisch optimale oder juristisch korrekte) Ansicht sehen, sondern muss
zugeben, dass es je nach Werthaltungen, kulturellen Traditionen oder
ökonomischen Interessen gegensätzliche - aber gleichermassen legitime -
Standpunkte gibt. Die erste Situation trifft im Kontext der Schweiz eher für
Parteien bürgerlichen Zuschnitts zu, die auch dann, wenn sie selber wenig
Stimmenprozente haben, sich leicht mit anderen rechts der Mitte befindlichen
Gruppierungen zu einem majoritären "Bürgerblock" zusammenfinden
können. Umgekehrt vertreten linke und
grüne Parteien notorisch Minderheitspositionen und sehen ihre Rolle primär
darin, diese Mehrheit durch Artikulation oppositioneller Standpunkte zu
politischen Auseinandersetzungen zu zwingen. So
erstaunt es nicht, dass alle rechts der Mitte angesiedelten Parteien (FDP,
CVP, SVP und LPS) die Gemeinde durchaus unpolitisch sehen, während vor allem
die Grünen (und in beträchtlich geringerem Umfang die SP) eine politischere
Einstellung aufrechterhalten. Allerdings hat sich genau bei diesen beiden
Parteien der Durchschnittswert am stärksten in die negative Richtung
verändert: ein Hinweis auf einen erlahmenden kommunalen Politikeifer der
Linken, der vor allem mit der Deaktualisierung
ökologischer Politikthemen zusammenhängen mag (Tab. 3). Tabelle 3: Kommunaler
Politisierungsgrad*: nach Parteizugehörigkeit der Ortssektionen
*Durchschnittlicher
Wert auf der vierwertigen Skala: 2 = sehr politisch; 1= eher politisch; -1 =
eher unpolitisch -2 = sehr unpolitisch. Des weiteren führt die obige Überlegung zur Vermutung, dass
marginale Kleinparteien (mit wenig Wählern und entsprechend wenigen Mandaten)
ungeachtet ihrer Parteizugehörigkeit am stärksten dazu neigen, kommunale
Angelegenheiten für "politisch" zu halten, während Parteien mit
überwältigender Mehrheit umgekehrt am ehesten zu einer depolitisierten
Auffassung tendieren. Diese Tendenz dürfte sich allerdings eher auf kleinere
Gemeinden beschränken weil in den Städten selbst majoritäre Exekutivparteien
einem komplexen Kräftefeld organisierter Gruppen gegenüberstehen, die sich an
der "Politisierung" vieler Fragen aktiv mitbeteiligen. Weniger klar ist hingegen, welche Auffassungen Gruppierungen mittlerer Stärke vertreten. Auf der einen Seite ist es wahrscheinlich, dass sie zumindest in einigen Sachfragen weitverbreitete Mehrheitsmeinungen vertreten - und damit wenigstens dort kaum politische Konflikte sehen; auf der anderen Seite werden sie stärker als die oft monothematischen kleinen Aussenseiterparteien genötigt sein, sich einem breiten Spektrum verschiedener Entscheidungsfragen zu stellen, unter denen sich mit hoher Wahrscheinlichkeit auch politisch kontroverse Themen befinden. Tabelle 4: Kommunaler
Politisierungsgrad* aus der Sicht der Lokalparteien: nach Sitzanteil in der
Gemeindeexekutive: 1989 und 2002
*Durchschnittlicher
Wert auf der vierwertigen Skala: 2 = sehr politisch; 1= eher politisch; -1 =
eher unpolitisch -2 = sehr unpolitisch. Wie Tabelle 4 zeigt, werden unsere Hypothesen weitgehend
bestätigt. Zu beiden Zeitpunkten sind es in Gemeinden jeglicher Grösse die
Parteien mit über 50% Sitzanteil in der Exekutive, die durchschnittlich den
geringsten Politisierungsgrad perzipieren. Die einzige Ausnahme bilden
Gemeinden zwischen 5 und 10000 Einwohner, wo 2002 die minoritären
Gruppierungen mit 1 bis 15% Sitzanteil am wenigsten geneigt waren, lokalen
Entscheidungen eine politische Dimension zu attestieren. Umgekehrt finden sich die höchsten
Politisierungs-grade in acht von zehn Kolonnen bei den Parteien, die momentan
höchstens 30% der Exekutivmandate einnehmen. Nur
in den städtischen Gemeinden (und etwas schwächer auch in mittelgrossen
Gemeinden über 5000 Ew.) scheint sich der Schwerpunkt neuerdings zu den
mittelstarken Parteien (mit 31 bis 50% Sitzanteil) verschoben zu haben: so
dass genau die Kurvilinearität entsteht, die aufgrund der ambivalenten
Zwischenposition dieser mittleren Gruppierungen (vgl. oben) postuliert werden
kann. Ausschliesslich in den Städten
scheint es heute noch hochpolitische Randgruppierungen zu geben, die völlig
ausserhalb des formalen Exekutivapparats agieren - während solche Parteien
Ende der 80er-Jahre auch noch in mittelgrosssen Gemeinden (über 2000 Ew.)
verbreitet waren. $ 3.5 Überlokal eingebundene Parteien perzipieren höhere
Grade kommunaler Politisierung
Oft sind es die Parteien auf Kantons- und Bundesebene, die
durch ihre Ideologien und Programme die Gemeinden von aussen her politisieren. So können sie ihre Ortsektionen motivieren,
im Interesse allgemeinerer Gerechtigkeitsnormen für höhere kommunale
Sozialhilfebeiträge einzustehen, im Lichte der allgemeinen Umweltpolitik für
eine straffere Durchsetzung von Heizungskontrollmassnahmen zu sorgen, oder im
Sinne der Gleichstellung der Geschlechter für eine bessere Vertretung der
Frauen in den kommunalen Behördegremien einzutreten. Demgegenüber fehlen den rein lokalen Ortsvereinen und
Wählervereinigungen oft die eigenen intellektuellen, personellen und
organisatorischen Mittel, die für die Kultivierung eines politischen
Bewusstseins und einer politischen Diskussionskultur notwendig sind, und es
fehlt ihnen der Anlass, um binnenkommunale Angelegenheiten im Lichte
umfassenderer politischer Zielsetzungen zu interpretieren. In der Schweiz ist allerdings nicht damit zu rechnen dass
die überlokalen Parteien eine starke kommunalpolitische Aktivierung entfalten
würden: denn fast durchwegs sind sie selber zu schwach, um den Lokalparteien
durch eigene kommunalpolitische Konzepte und Programme Führung anzubieten,
und die Traditionen des Föderalismus sind vor allem im deutschen Sprachraum
zu stark, als dass sich die Lokalsektionen solchen Steuerungen bereitwillig
öffnen würden. Dennoch ist zu vermuten, dass auch in der Schweiz Lokalparteien tendenziell Gemeindeangelegenheiten eher als "politisch" wahrnehmen, wenn sie 1) in formal-organisatorischer Hinsicht überhaupt einer
überlokalen Partei (auf Kantons- oder Bundesebene) angehören, als wenn sie -
als rein lokale Gruppen - keine derartige Einbindung besitzen; 2) in ideeller Hinsicht sich auch an dieser überlokalen
Ebene orientieren: indem sie z. B. den Programmen ihrer Mutterpartei in ihrer
konkreten kommunalen Arbeit ein hohes Gewicht beimessen. Wiederum ist zu erwarten, dass
die Gemeindegrösse derartige Zusammenhänge als intervenierende Variable
modifiziert. So darf in grossen städtischen
Gemeinden insofern mit höheren Korrelationen gerechnet werden, als es dort
eher lokale Anhänger gibt, die sich auch an kantonalen Parteiaktivitäten
mitbeteiligen. Ebenso ist es wahrscheinlicher, das überlokale Parteien eine
auf städtische Gemeinden bezogene Programmatik ausformulieren, als dass sie
die Probleme kleiner Gemeinden zu ihrem Thema machen würden. Umgekehrt muss
vor allem in den grossen Städten mit Parteien gerechnet werden, die genügend
aktiv und professionell sind, um auch unabhängig von kantonalen Programmen
und Weisungen eine eigenständige kommunale Politisierung zu betreiben,
Was die positiven Wirkungen der formalorganisatorischen
Einbindung auf die Politisierung betrifft, so scheinen diese sich
weitgehend auf die in grösseren (vor allem städtischen) Gemeinden
operierenden Lokalparteien zu beschränken, während bei den Kleinstgemeinden
2002 sogar die umgekehrte Konstellation vorzufinden war. (Figur 2).
*Durchschnittlicher
Wert auf der vierwertigen Skala: 2 = sehr politisch; 1= eher politisch; -1 =
eher unpolitisch -2 = sehr unpolitisch. Diese relativ geringen Korrelationen sind dadurch bedingt,
dass die Sektionen der Kantonsparteien in sehr unterschiedlichem Masse
politisiert sind, da es ihnen weitgehend selbst überlassen ist, inwiefern sie
sich in ihren kommunalen Aktivitäten am überlokalen Parteiprogramm
orientieren. Aus Tabelle 5 geht hervor, dass Lokalparteien, die solchen
Programmen geringe Relevanz beimessen, tendenziell sowohl in Kleingemeinden
wie in den Städten eine tendenziell unpolitischere Haltung kultivieren. In
Kommunen mittlerer Grösse (zwischen 5 und 10 000 Ew.) sind hingegen leicht
gegenläufige Zusammenhänge zu konstatieren, und bei den Städten herrscht 2002
eine kurvilineare Beziehung vor: in dem Sinne, dass völlige Ignoranz
überlokaler Programmatik mit relativ hoher Politisierung einhergehen kann.
Hierin widerspiegelt sich wohl die Kapazität dieser städtischen Parteien,
eine autonome, rein kommunalpolitisch ausgerichtete Politisierung zu
betreiben, die sich nicht an überlokalen Quellen inspiriert. Im Rückblick auf 3.4 ist allerdings
anzunehmen, dass überlokale Einbindungen und Identifikationen vor allem im
Falle Linksparteien politisierend wirken, weil diese aufgrund ihrer
gesamtgesellschaftlichen Minoritäts- und Oppositionsrolle auf den strittigen
Charakter aller möglichen Issues insistieren. Tabelle 5: Kommunaler Politisierungsgrad
und Einfluss des kantonalen Parteiprogramms auf die Ortspartei: nach
Gemeindegrösse.
Tabelle 6: Partielle Korrelation
zwischen kommunalem Politisierungsgrad und dem Einfluss des überlokalen Parteiprogramms
(bei Kontrolle der Bevölkerungsgrösse): nach politischer Partei.
Tatsächlich sind es vor allem die SP-Parteien bei denen
bei Kontrolle der Bevölkerungsgrösse noch ein signifikanter statistischer
Erklärungsbeitrag des überlokalen Parteiprogramms verbleibt. Zwar hat sich
dieser Einfluss innerhalb des Befragungsintervalls ebenfalls abgeschwächt -
aber nicht so drastisch wie bei der FDP und der CVP, wo 2002 überhaupt keine
statistischen Zusammenhänge mehr sichtbar sind (Tab. 6). 3.6 Höhere Bildungsniveaus begünstigen hohe PolitisierungWie aus einer umfangreichen Forschungsliteratur deutlich wird, wächst mit steigendem Bildungsniveau aus verschiedenen Gründen die Wahrscheinlichkeit, dass öffentliche Entscheidungsfragen als "politisch" wahrgenommen werden. So fördert ein höherer Bildungsgrad die "kognitive Mobilisierung": in dem Sinne, dass die sozio-politischen Vorgänge und Entwicklungen ebenso wie auch die verfügbaren politischen Aktionsmöglichkeiten subjektiv wahrgenommen werden und dass Individuen in die Lage versetzt werden, sich Alternativen zum Status quo vorzustellen, d. h. ein "Kontingenzbewusstsein" auszubilden wie es die Voraussetzung für jedes auf Veränderung ausgerichtetes politisches Handeln bildet (vgl. Inglehart 1977; 1990). Zudem steigt auch die Fähigkeit zur "vertikalen Verlinkung" politischer Denk- und Handlungsebenen: zum Beispiel in dem Sinne, dass spezifische Issues nicht isoliert, sondern unter dem Gesichtspunkt überlokaler Parteiideologie und -programmatik wahrgenommen werden (Converse 1964; Achen 1975). Im Kontext der vorliegenden Untersuchung sind zwei Bildungseffekte zu unterscheiden: 1) Ein höheres Bildungsniveau innerhalb der gesamten Gemeindebevölkerung fördert eine "politischere" intrakommunale Öffentlichkeit, die auch die Parteien dazu nötigt, sich in vielfältiger Weise an offenen Auseinandersetzungen zu beteiligen. 2) Selbst in wenig politisierten Gemeinden werden Parteien mit vielen gut ausgebildeten Anhängern einen höheren Politisierungsgrad wahrnehmen: weil sie mehr alternative Entscheidungsoptionen sehen und stärker dazu tendieren, konkrete kommunale Entscheidungssituationen im Licht überlokaler Politik und Ideologie zu interpretieren. Tabelle 7: Partielle Korrelation
zwischen dem kommunalen Politisierungsgrad und dem Prozentanteil höherer
Berufe* unter den Parteiaktiven, bei Kontrolle der Bevölkerungsgrösse und dem
Anteil höherer Berufe an den Erwerbstätigen in der Gemeinde.
*Manager,
obere Kader, akademische Berufe und intermediäre Berufe Tabelle 8: Partielle Korrelation
zwischen dem kommunalen Politisierungsgrad und dem Prozentanteil Akademiker
unter den Parteiaktiven, bei Kontrolle der Bevölkerungsgrösse und dem Anteil
höherer Berufe an den Erwerbstätigen in der Gemeinde.
Aus den Tabellen 7 und 8 wird
ersichtlich, dass beide Variablen einen eigenständigen positiven Effekt auf
den perzipierten kommunalen Politisierungsgrad ausüben, der zum grossen Teil
erhalten bleibt, wenn man die jeweils andere Variable kontrolliert. 4. Schlussfolgerungen
Obwohl sie im zentralsten Sinne der politischen Sphäre angehören, ihre Raison d'être aus der Konkurrenz um politische Ämter beziehen und andauernd zu zweifelsfrei "politischen" Entscheidungsfragen Stellung beziehen, herrscht innerhalb der lokalen Parteigruppierungen paradoxerweise mehrheitlich die Meinung, dass kommunale Angelegenheiten "eher unpolitisch" seien. Verständlicherweise ist diese Auffassung am stärksten in den kleineren Gemeinden verbreitet, die aufgrund ihrer geringen Ressourcen und Einflussmöglichkeiten über wenig Handlungsalternativen verfügen und in ihrer öffentlichen Tätigkeit weitgehend davon absorbiert sind, unumstrittene Grundversorgungsbedürfnisse zu erfüllen und von überlokalen Autoritäten zugewiesene gesetzliche Aufgaben zu erfüllen. Nur in kleineren und mittleren Gemeinden hat sich diese Depolitisierung während der 90er-Jahre noch signifikant verstärkt, während in den Städten ein konstantes höheres Niveau der Politisierung erhalten geblieben ist. Erwartungsgemäss sind es die minoritären Parteien (vor allem linker und grüner Prägung), die kommunalen Fragen am ehesten politische Qualität zuschreiben. Vielfach repräsentieren deren Anhänger wohl noch die alternden Überreste jener sozialen Bewegungen und Bürgerinitiativen, die in den 70er und 80er-Jahren vor allem im Umweltbereich, aber auch in sozialen und kulturellen Fragen zu einer lebendigeren kommunalen Politikarena beigetragen haben. Nachdem dieser Impetus weitgehend verflogen ist, scheinen zumindest nichtstädtische Gemeinden wieder verstärkt zu jenem eher technokratischen und juristischen Verständnis kommunaler Angelegenheiten zurückzukehren, das für die 50er und frühen 1960er-Jahre kennzeichnend war. Diese Tendenzen werden nur zum Teil dadurch abgemildert, dass Lokalparteien sich heute etwas mehr als früher an Programmen und Weisungen ihrer überlokalen Mutterpartei orientieren, und dass innerhalb der kommunalen Bevölkerung (wie auch der eigenen Anhängerschaft) immer mehr Höhergebildete zu finden sind, die anerkannterweise zu einer politischeren Sichtweise neigen. Literatur
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(1975) Mass Political Attitudes and the Survey Response. (American Political Science
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/ Wilson J. Q. (1965) City Politics. Harvard University Press, Cambridge
mass. Black, G. S.
(1974) Conflict in the Community: A Theory of the Effects of Community Size.
(American Political Science Review, 68, S. 1245-1261). Converse, P. E. (1964)
The Nature of Belief Systems in Mass Publics. In Ideology and Discontent,
Apter, David (ed.), New York: The Free Press, S. 206-261. Geser, Hans (1998) Demokratie oder Effizienz?
Regeltreue oder Bürgernähe? Zürich. , http://socio.ch/gem/001d.htm Geser, Hans (1997) Zwischen Aufgabenzuwachs
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Zeitalter "vertikaler Politikverflechtung", Zürich. Holler, W. (1981) Strukturprobleme der Kommunalverwaltung. (In:
Thränhardt, D. / Uppendahl H. (Hrsg.) Alternativen lokaler Demokratie. Hain Verlag, Königstein Ts. S.
113-136). Inglehart,
Ronald (1990) Values, Ideology, and Cognitive Mobilization in New Social
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Dorf im Spannungsfeld industrieller Entwicklung. Stuttgart. Fussnoten [1] in Deutschland
beispielsweise "grosse Koalititionen"
zwischen der CDU und des SPD (vgl. Holler 1981). |
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