Behördenorganisation: Exekutive, Spezialbehörden und ständige Kommissionen

Ein Beitrag im Rahmen des Nationalfondsprojektes 

"Aktuelle Wandlungstendenzen und Leistungsgrenzen
der Gemeindeorganisation in der Schweiz" (Nr. 12-32586.92) 

von François Höpflinger

Inhalt

Methodische Hinweise

1 Entwicklung der Belastung der Exekutivmitglieder

2 Entwicklung von Rekrutierungsproblemen

3 Spezialbehörden und ständige Kommissionen

Methodische Hinweise

Das Projekt wurde im Oktober 1993 mit ersten Vorarbeiten gestartet und endete im Laufe des Februars 1996 mit der Abgabe des Schlussberichtes an den Schweizerischen Nationalfonds (Nr. 12-32586.92). Am Projekt mitgearbeitet haben Prof. Hans Geser als Projektleiter, Robert Fluder, François Höpflinger, Andreas Ladner und Urs Meuli.

Die für die vorliegenden Arbeiten verwendeten Daten stammen nicht nur aus der Befragung von 1994. Als Ergänzung sind noch andere Zahlen in die Analyse einbezogen worden, so jene des Soziologen Rolf Nef, der für seine Analysen über kommunales Wahlverhalten Datensätze demographischer, ökologischer und sozioökonomischer Art für sämtliche Gemeinden der Schweiz zusammengetragen hat. Dabei handelt es sich vor allem um Volkszählungsdaten, Betriebszählungsdaten und Wehrsteuerstatistiken. Ausserdem konnten wir auch auf Daten eines eigenen Forschungsprojektes zurückgreifen, die 1988 durch eine erste Befragung der Gemeindeschreiber und Gemeindeschreiberinnen sämtlicher Gemeinden der Schweiz erhoben wurden. Diese Befragung erzielte einen Rücklauf von über 80 Prozent, so dass sie uns für die Analyse des Wandels der politisch-administrativen und der kommunalpolitischen Organisation der Gemeinden im allgemeinen und des kommunalen Parteiwesens im besonderen sehr aussagekräftige Resultate lieferte.
 

1 Entwicklung der Belastung der Exekutivmitglieder

Die verstärkte Belastung kommunaler Exekutivmitglieder wird konkret auch darin deutlich, dass sich in vielen Gemeinden auch Zahl, Länge und Intensität von Sitzungen in den letzten 10 Jahren wahrnehmbar erhöht haben:
 

Zum ersten hat sich die Zahl von Sitzungen in über 60% aller Gemeinden erhöht. Dies ist vor allem bei kleineren Gemeinden - mit nebenamtlichen Behördenmitgliedern - der Fall. In grösseren Gemeinden und vor allem in Städten blieb die Zahl der Sitzungen hingegen häufiger konstant. Dies hängt primär damit zusammen, dass in grösseren Gemeinden - in denen Exekutivmitglieder oft halb- oder vollamtlich tätig sind - die zunehmende Arbeitsbelastung häufiger durch eine Stärkung des Ressortsystems bewältigt wird.
Zum zweiten hat sich in etwa der Hälfte der Gemeinden auch die durchschnittliche Sitzungsdauer ausgedehnt. 51% der Gemeindevertreter nehmen längere Sitzungen wahr, 43% sind der Ansicht, dass die Sitzungsdauer in etwa gleich geblieben ist, und nur 6% nehmen eine Verkürzung der Sitzungsdauer wahr. Bei gut einem Drittel (36%) aller Gemeinden hat sowohl die Zahl als auch die durchschnittliche Länge zugenommen (und nur in weniger als 1% der Gemeinden kam es umgekehrt sowohl zu weniger als auch kürzeren Sitzungen). In Gemeinden, wo mehr Behördensitzungen abgehalten werden, diese jedoch kaum kürzer geworden sind, ergibt sich offensichtlich eine klar zunehmende zeitliche Arbeitsbelastung, was namentlich für nebenamtlich tätige Gemeinderäte oder Gemeindepräsidenten ins Gewicht fällt.
Zum dritten nimmt die überwiegende Mehrheit der Gemeindevertreter eine Erhöhung der Zahl von Geschäften, die zu Diskussionen Anlass geben, wahr. Für nahezu die Hälfte (48%) hat sich die Intensität der Diskussionen stark erhöht. In 43% der Gemeinden wird eine leichte Erhöhung der Diskussionshäufigkeit wahrgenommen, und nur in 9% ergab sich keine wahrnehmbare Veränderung bzw. sogar eine Verminderung der Diskussionshäufigkeit. Es zeigt sich somit nicht nur eine rein quantitative Zunahme der Arbeitsbelastung von Exekutivmitgliedern ab, sondern es zeichnen sich auch qualitative Veränderungen ab. Der reduzierte politische Konsens führt auch auf der Ebene kommunaler Behörden zu mehr Auseinandersetzungen (im positiven wie im negativen Sinne). Eine vermehrte Diskussionshäufigkeit lässt sich vor allem in den kleinen bis mittelgrossen Gemeinden festhalten. Sachgemäss sind Diskussionshäufigkeit und Dauer der Sitzungen eng verbunden. In 64% der Gemeinden mit längerer Sitzungsdauer hat sich auch die Intensität der Diskussionen stark erhöht, im Gegensatz zu 32% in Gemeinden mit gleichbleibender oder kürzerer Sitzungsdauer.

Sachgemäss sind Veränderungen in Dauer, Länge und Intensität der Sitzungen mit der wahrgenommenen Entwicklung der zeitlichen Belastung eng verknüpft. So wird vor allem in jenen Gemeinden eine verstärkte (zeitliche) Belastung der Exekutive wahrgenommen, in denen sich Dauer, Zahl und Diskussionshäufigkeit von Sitzungen merkbar erhöht haben. Die genauere Analyse lässt allerdings erkennen, dass eine verstärkte zeitliche Belastung der Gemeindeexekutive - abgesehen von der Einwohnerzahl - am deutlichsten von der Zunahme der Diskussionen bestimmt wird. In anderen Worten, es ist nicht primär die Zunahme der Sachgeschäfte, sondern eine verstärkte Politisierung der Gemeindepolitik, die hauptsächlich zur Wahrnehmung steigender Belastung der Gemeindeexekutive führt. Daneben ist auch die zunehmende Zahl von Sitzungen von Bedeutung, während eine längere Sitzungsdauer für die Gesamtbeurteilung der Belastung nicht relevant erscheint. Eine besonders hohe zeitliche Belastung ergibt sich auch, wenn mehr Sitzungen und mehr Diskussionen zusammenfallen (und der entsprechende interaktive Zusammenhang ist signifikant). 
 

2 Entwicklung von Rekrutierungsproblemen 

Der Ansicht, die Rekrutierung der Gemeindeexekutive sei in den letzten 10 Jahren schwieriger geworden, sind insbesondere Vertreter aus Gemeinden zwischen 500 bis 5'000 Einwohner. Dieses Ergebnis erstaunt nicht, sind doch gerade in mittelgrossen Gemeinden die Anforderungen an ein solches Amt ausgesprochen hoch. Einerseits sind die inhaltlichen Aufgaben komplexer als in kleinen Gemeinden, andererseits steht den Gemeinderäten oft keine ausgebaute Verwaltung zur Verfügung (und die finanzielle Entschädigung ist oft geringer als etwa in grösseren Gemeinden oder Städten). In den kleinen Gemeinden lässt sich ein Gemeindeamt noch eher in der Freizeit ausüben und das Pflichtgefühl, etwas für seine Gemeinde zu tun, dürfte ausgeprägter sein. In den grossen Gemeinden und Städten sorgen teil- und vollzeitliche Anstellungsverhältnisse, Macht und Prestige für zusätzliche Anreize.

Häufige Rekrutierungsprobleme lassen sich auch bei den Spezialkommissionen fest stellen, auch wenn die Situation hier etwas besser erscheint. In 47% der Gemeinden ist die entsprechende Kandidatensuche schwieriger geworden, in 49% etwa gleich geblieben und lediglich in 4% hat sich die Lage verbessert. Auch für die Neubestellung der Kommissionen bestätigen sich in groben Zügen die bei der Exekutive beschriebenen Unterschiede je nach Gemeindegrösse. Da die Kommissionsarbeit einerseits weniger aufwendig ist, andererseits aber auch weniger prestigeträchtig ist, beeinflusst hier das mit der Gemeindegrösse verknüpfte Rekrutierungspotential noch stärker das Angebot an Kandidat/innen.

Insgesamt kämpfen recht viele kleine bis grosse Gemeinden mit Nachwuchsproblemen, und die Rekrutierungsprobleme haben sich in vielen Gemeinden in den letzten 10 Jahren sichtbar verschärft. So schreckt die erhöhte Belastung und Beanspruchung kommunaler Ämter viele Bürger/innen ab, umso mehr, als sich bei erhöhten Anforderungen sachgemäss der Kreis qualifizierter Kandidat/innen reduziert. So hat sich in 75% der Gemeinden, in denen die zeitliche Belastung der Gemeindeexekutive stark zugenommen hat, auch die Rekrutierung von qualifizierten Kandidaten für dieses Amt erschwert. In Gemeinden mit leichter Zunahme der Belastung sind es 61%. In (den wenigen) Gemeinden ohne Zunahme der Belastung sind es allerdings immer noch 52% (was darauf verweist, dass die Rekrutierungsprobleme vielfach zwar durch die verstärkte Belastung verschärft werden, jedoch meist auch noch andere Ursachen haben. So lässt sich die These vertreten, dass geringes politisches Interesse und politische Apathie die Besetzung kommunaler Ämter erschwert. Als weitere These lässt sich postulieren, dass geringe lokale Verwurzelung aufgrund eines hohen Anteils an Neuzuzüger oder Berufspendler denselben Effekt ausübt.

Die erste These wird insofern bestätigt, als primär jene Gemeinden Rekrutierungsprobleme kennen, in denen die aktive Beteiligung an der Gemeindeversammlung rückläufig war. Dies gilt namentlich für die Rekrutierung qualifizierter Kandidat/innen für die Gemeindeexekutive. Diese Beziehung schwächt sich etwas ab, wenn die Einwohnerzahl kontrolliert wird (da primär kleine Gemeinden eine hohe politische Partizipation aufweisen), sie bleibt jedoch signifikant. Allerdings ist ebenfalls festzuhalten, dass sich selbst bei erhöhter politischer Partizipation die Rekrutierungsprobleme in vielen Gemeinden verschärft haben.
Die zweite These findet nur eine schwache Unterstützung. Weder der Anteil an Neuzugezogenen noch eine starke Zunahme von Neuzuzügern sind signifikant mit der Wahrnehmung von Rekrutierungsproblemen assoziiert. Die Vermutung, dass viele Neuzuzüger die Kandidatensuche erschweren, wird nicht bestätigt. Es zeigt sich einzig eine leichte Tendenz, dass ausgesprochene Wegpendler-Gemeinden mehr Schwierigkeiten haben, die Gemeindeexekutive zu bestimmen. Während im Durchschnitt aller Gemeinden es 66% schwieriger finden, qualifizierte Kandidat/innen zu finden, sind es bei den ausgesprochenen Wegpendler-Gemeinden 73%. Berufliche Wegpendler identifizieren sich zum einen oftmals weniger mit ihrer Wohngemeinde, zum anderen erschwert berufliches Pendeln die Übernahme lokaler Ämter.
Die aktuellen Entwicklungen (erhöhte Ansprüche an Gemeindeexekutive, eher schwindende Bindung an traditionelle lokale Amtsfunktionen) dürften dazu führen, dass sich die Rekrutierungsprobleme auch inskünftig sicherlich nicht entschärfen. Inwiefern es möglich ist, den Anreiz für die Übernahme kommunaler (Neben)-Ämter durch erhöhte finanzielle Entschädigung oder durch die Mobilisierung neuer Gruppen (Frauen, Rentner) zu stärken, ist in der aktuellen Diskussion umstritten.
 

3 Spezialbehörden und ständige Kommissionen

Tabellen-Fussnote 1 / Tabellen-Fussnote 2

Sachgemäss ist die Zahl von ständigen Kommissionen und Spezialbehörden eng mit der Gemeindegrösse assoziiert. Allerdings haben schon die kleinsten Gemeinden zwischen 3-4 Kommissionen und Spezialbehörden (vielfach aufgrund kantonaler und eidgenössischer Vorgaben. Mit zunehmender Gemeindegrösse nimmt die absolute Zahl sachgemäss deutlich zu. Die Zunahme ist allerdings - wie die durchschnittl. Zahl der Kommissionen pro 100 Einwohner aufzeigt - disproportional zur Entwicklung der Gemeindegrösse. Die Ausdifferenzierung von (funktionsspezifischen) Gremien verläuft somit nicht parallel zur Ausdifferenzierung der kommunalen Verwaltung. Dies ist ein wichtiger Indikator dafür, dass (fachspezifische) Kommissionen vielfach substitutiv (und nicht additiv) zum Ausbau professioneller Verwaltung fungieren. Ständige Kommissionen können gerade für kleinere und mittelgrosse Gemeinden eine Strategie darstellen, die Berufsverwaltung relativ klein zu halten, ohne auf fachspezfische Spezialisierung zu verzichten. Gleichzeitig erleichtert ein solches System die Beibehaltung des Milizsystems.
Die Angaben in Tabelle 7 bestätigen nochmals, dass in den letzten zehn Jahren insgesamt mehr als doppelt soviele ständige Kommissionen entstanden als aufgelöst wurden. Einzig in den Städten halten sich neu entstandene und aufgelöste Kommissionen in etwa die Waage.

1. Gemäss Antworten auf Frage 45 haben 29% aller Fürsorgekommissionen Entscheidungskompetenzen. [zurück] 
2. Gemäss gesetzlichen Vorgaben muss jede Gemeinde eine Vormundschaftsbehörde aufweisen bzw. einer Vormundschaftsbehörde angeschlossen sein. Diese Vormundschaftsbehörde hat gesetzlich immer eigene Entscheidungskompetenzen. Die Antworten der Befragten geben in diesem Bereich kein adäquates Bild, vor allem weil in diversen Kantonen Vormundschaftsbehörden entweder regional organisiert sind (Kanton Graubünden: kreisweise) oder Vormundschafts- und Fürsorgebehörden fusioniert sind (z.B. in vielen Gemeinden des Kantons Bern). [zurück]